Dokument: Prop. 2003/04:136
Rubrik: Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät Prop. 2003/04:136
Regeringens proposition
2003/04:136
Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät
Prop.
2003/04:136
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 1 april 2004
Göran Persson
Thomas Bodström
(Justitiedepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ett antal ändringar i ledningsrättslagen
(1973:1144).
Enligt förslaget skall det i lagen slås fast att det
går att få ledningsrätt
inte bara för ledningar utan också för andra anordningar
som ingår i
elektroniska kommunikationsnät, exempelvis master och antenner.
Det föreslås också att det i ett ledningsbeslut
skall kunna föreskrivas att
ledningsrättshavaren har rätt att inom det utrymme som upplåts
för ledningen
låta någon annan installera och använda ytterligare
ledning. Syftet är att göra
det möjligt för flera operatörer att samutnyttja
master och andra anordningar
som ingår i elektroniska kommunikationsnät.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft
den 1 augusti 2004.
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut
3
2 Lagtext 4
3 Ärendet och dess beredning
8
4 Bakgrund
8
4.1 Ledningsrätt 8
4.2 Tredje generationens mobiltelesystem
9
4.3 Ny lagstiftning om elektronisk kommunikation
10
5 Överväganden och förslag
12
5.1 Ledningsrätt för master för
mobiltelefoni 12
5.2 Samutnyttjande av master och annan infrastruktur
för elektronisk
kommunikation 17
5.3 Omprövning av ledningsbeslut 25
6 Ikraftträdande m.m.
26
7 Kostnader och andra konsekvenser
26
8 Författningskommentar
27
Bilaga 1 Sammanfattning av
betänkandet (SOU 2002:83) 36
Bilaga 2 Lagförslagen
i betänkandet (SOU 2002:83)
42
Bilaga 3 Förteckning
över remissinstanser (SOU 2002:83) 46
Bilaga 4 Lagförslagen
i utkastet till lagrådsremiss 47
Bilaga 5 Förteckning
över deltagare vid Justitiedepartementets remissmöte
den 18 september 2003 51
Bilaga 6 Lagrådsremissens
lagförslag 52
Bilaga 7 Lagrådets
yttrande 56
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 april 2004
58
[ Hela Prop. 136 kan läsas på Riksdagens hemsida
Här Högst upp på sidan finns även en länk till orginalhandling i Word-format
Den kan även läsas i pdf-format Här )
Nedan, del av Prop. 136 kap 4 samt del av kap 5 ]
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144).
...
4 Bakgrund
4.1 Ledningsrätt
Vid tillhandahållande av teletjänster är det som regel
nödvändigt att utnyttja ledningar som går över någon
annans mark. Rätten att dra en ledning över någon annans
mark kan tryggas på olika sätt. Ett sätt är att ledningens
ägare och fastighetens ägare träffar ett nyttjanderättsavtal.
Ett annat sätt är att inrätta ett servitut till förmån
för ledningshavarens fastighet. Sedan 1970-talet finns det också
en särskild upplåtelseform, ledningsrätt. Bestämmelser
om ledningsrätt finns i ledningsrättslagen (1973:1144).
En ledningsrätt ger rätt att inom ett utrymme som ingår
i någon annans fastighet dra fram och begagna en ledning (inklusive
för ledningens ändamål erforderliga anordningar). Den får
upplåtas endast för vissa slag av ledningar, bl.a. för
teleledning som ingår i telekommunikationssystem för allmänt
ändamål (se 1 och 2 §§ ledningsrättslagen).
Frågan om upplåtelse av ledningsrätt prövas av
lantmäterimyndigheten efter ansökan av den som vill dra fram
ledningen. Prövningen sker vid en s.k. förrättning. Ledningsrätt
får upplåtas även om fastighetsägaren motsätter
sig det.
Ledningsrätten upplåts i ett s.k. ledningsbeslut. I ledningsbeslutet
skall anges bl.a. ledningens ändamål, det utrymme som upplåts
för ledningen och den tid inom vilken ledningen skall vara uppförd.
I anslutning till att ledningsbeslut meddelas fastställs också
ersättning till fastighetsägaren för upplåtelsen (se
13 och 22 §§ ledningsrättslagen).
En ledningsrätt gäller för all framtid. Den kan ändras
eller upphävas endast genom en ny förrättning (jfr 33 §
ledningsrättslagen).
En ledningsrätt kan överlåtas. En överlåtelse
är dock giltig endast om den ledning för vilken ledningsrätten
har upplåtits överlåts tillsammans med ledningsrätten
(se 35 § ledningsrättslagen).
4.2 Tredje generationens mobiltelesystem
På den svenska telemarknaden förekommer såväl
fasta som mobila tjänster.
På marknaden för mobiltelefoni finns flera olika system.
Det första systemet som togs i drift var NMT (Nordisk Mobil Telefoni).
Det finns ett företag som driver NMT-nät. Andra generationens
mobiltelenät var GSM (Global Service for Mobile Communications). För
närvarande finns tre större GSM-operatörer.
I december 2000 beviljade Post- och telestyrelsen tillstånd för
fyra företag att bygga tredje generationens mobiltelesystem, 3G eller
UMTS (Universal Mobile Telecommunications System). Bakgrunden till det
beslutet var ett beslut av Europaparlamentet och rådet om samordnat
införande av ett nytt system för mobil och trådlös
telekommunikation inom gemenskapen (nr 128/1999/EG).
Överföringshastigheten är högre i 3G-nätet
än i GSM-nätet. Det innebär att det är möjligt
att med hög kvalitet skicka och ta emot inte bara ljud utan även
rörliga bilder och andra mer avancerade tjänster. Den högre
överföringshastigheten och användningen av nya frekvenser
medför att 3G-nätet fordrar betydligt fler basstationer än
NMT- och GSM-näten. För att uppfylla Post- och telestyrelsens
tillståndsvillkor bedöms det vara nödvändigt att bygga
totalt cirka 20 000 basstationer. Varje basstation består av radioutrustning
och en antenn. Antennen är vanligen monterad på en mast eller
en byggnad.
3G-nätet skulle enligt tillståndsvillkoren ha varit utbyggt
senast den 31 december 2003. Samtliga företag som har fått tillstånd
att bygga nätet har dock aviserat att de har problem med utbyggnaden
och har vänt sig till Post- och telestyrelsen med förfrågningar
om lättnader i tillståndsvillkoren, främst vad gäller
tiden för utbyggnaden. En orsak till problemen med utbyggnaden uppges
vara svårigheter att få bygglov för master.
4.3 Ny lagstiftning om elektronisk kommunikation
EG:s kommunikationsöversyn
År 2000 presenterade EG-kommissionen ett förslag till nytt
regelverk för elektronisk kommunikation i syfte att modernisera gemenskapens
lagstiftning på området. Förslaget lades fram mot bakgrund
av den snabba tekniska och marknadsmässiga utvecklingen.
Kommissionens förslag behandlades av Europaparlamentet och rådet.
Den 7 mars 2002 antogs fem direktiv, bl.a. direktivet (2002/21/EG) om ett
gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
(ramdirektivet), direktivet (2002/20/EG) om auktorisation för elektroniska
kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet)
och direktivet (2002/19/EG) om tillträde till och samtrafik mellan
elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektivet).
Med elektroniskt kommunikationsnät avses i direktiven system som medger
överföring av signaler, via tråd eller radiovågor,
på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier,
oberoende av vilken typ av information som överförs.
Direktiven trädde i kraft den 24 april 2002 och skulle vara genomförda
i nationell rätt senast den 24 juli 2003.
Ramdirektivet
Ramdirektivet innehåller bestämmelser om det nya regelverkets
mål. Enligt direktivet är det nya regelverkets övergripande
målsättning att åstadkomma ett harmoniserat regelverk
för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
(artikel 1). Medlemsstaterna skall säkerställa att nationella
regleringsmyndigheter som fullgör uppgifter enligt direktiven verkar
för att främja dels konkurrens, dels den inre marknadens utveckling,
dels de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har (artikel 8).
Auktorisationsdirektivet
Syftet med auktorisationsdirektivet är att harmonisera och förenkla
de bestämmelser och villkor som gäller för rätt att
tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
(artikel 1).
Enligt direktivet får det uppställas krav på att företag
som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster
skall ha en allmän auktorisation. För att få en allmän
auktorisation får det krävas att företaget gör en
anmälan till en nationell regleringsmyndighet. Med en allmän
auktorisation följer olika rättigheter och skyldigheter (artiklarna
2–4).
Ett företag som har fått en allmän auktorisation kan
åläggas särskilda skyldigheter enligt tillträdesdirektivet.
Tillträdesdirektivet
Tillträdesdirektivet skall harmonisera de sätt på vilket
medlemsstaterna reglerar samtrafik och andra former av tillträde till
elektroniska kommunikationsnät (artikel 1).
Vissa av direktivets bestämmelser avser endast företag som
har betydande inflytande på marknaden. Dessa företag skall kunna
föreläggas särskilda skyldigheter (artiklarna 3 och 4).
Bland annat skall det vara möjligt att ålägga ett sådant
företag skyldighet att ge tredje part tillträde till byggnader,
ledningar och master (artikel 12). Det finns också bestämmelser
om att företag som kontrollerar tillträde till slutanvändare
skall kunna föreläggas att exempelvis bedriva samtrafik i den
utsträckning som det är nödvändigt för att slutanvändarna
skall nå varandra. Med samtrafik avses sammankoppling av kommunikationsnät
för att göra det möjligt för användare att kommunicera
med varandra eller få tillgång till tjänster som tillhandahålls
i näten (artikel 5).
Lagen om elektronisk kommunikation
För att genomföra EG-direktiven tillkallades under år
2001 en utredning, e-komutredningen. På grundval av utredningens
arbete har det införts en ny lag om elektronisk kommunikation, lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6
och rskr. 2002/03:228). Lagen har ersatt telelagen (1993:597) och lagen
(1993:599) om radiokommunikation.
Lagen om elektronisk kommunikation gäller elektroniska kommunikationsnät
och kommunikationstjänster. Den innehåller bl.a. bestämmelser
om att den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande skall
fastställa produkt- och tjänstemarknader, särskilt geografiska
marknader, som har sådana särdrag att det kan vara motiverat
att införa skyldigheter enligt lagen. Om det inte råder effektiv
konkurrens, skall företag med betydande inflytande på marknaden
identifieras och åläggas en eller flera skyldigheter ur en särskild
katalog. Denna katalog innefattar bl.a. samtrafikskyldighet och skyldighet
att lämna andra former av tillträde (se 8 kap. 5–7 §§
och 4 kap. 4–12 §§).
Riksdagen har i samband med att lagen om elektronisk kommunikation
antogs beslutat om nya mål för sektorn elektronisk kommunikation.
Enligt riksdagens beslut är målen att enskilda och myndigheter
skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska
kommunikationer med största möjliga utbyte när det gäller
urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet.
Sverige skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkanten i dessa
avseenden (se prop. 2002/03:110 s. 9 och 101 f., 2002/03:TU6 s. 6 och rskr.
2002/03:228).
5 Överväganden och förslag
5.1 Ledningsrätt för master för mobiltelefoni
Regeringens förslag: Det skall vara möjligt att få
ledningsrätt inte bara för ledningar utan också för
andra anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens
förslag (se betänkandet s. 72–75).
Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat
sig har tillstyrkt förslaget eller har inte haft några invändningar
mot det. Det gäller bl.a. Hovrätten över Skåne och
Blekinge, Lantmäteriverket, Konkurrensverket, Post- och telestyrelsen,
Länsstyrelsen i Uppsala län, Lantmäterimyndigheten i Stockholms
kommun, Institutet för fastighetsrättslig forskning, IT-företagen
och Näringslivets Telekomförening.
Malmö kommun, Svenska Kommunförbundet, Sveriges advokatsamfund,
SABO, Fastighetsägarna Sverige, LRF, Sveriges Jordägareförbund,
Företagarna och Hyresgästföreningen har avstyrkt förslaget.
Flera remissinstanser har haft invändningar av lagteknisk karaktär.
Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer
med regeringens förslag (se utkastet till lagrådsremiss s. 11–16).
Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har vidhållit
sina tidigare ståndpunkter i sak.
Bakgrund: Under de senaste decennierna har ledningsbaserad telekommunikation
i en inte obetydlig omfattning ersatts av trådlös telekommunikation.
Det har skett genom ökad mobiltelefoni men också genom användning
av radioteknik i näten för fasta kommunikationstjänster.
Denna utveckling har medfört behov av nya slag av anordningar, såsom
basstationer och radiolänkstationer.
En basstation tar emot signaler från och sänder signaler
till mobiltelefoner. En basstation består av teknisk utrustning,
radioutrustning, och en antenn. Radioutrustningen placeras normalt i en
särskild byggnad och antennen fästs på en mast bredvid
byggnaden. Antennen och radioutrustningen förbinds med en ledning.
I tätorter brukar basstationer uppföras ovanpå befintliga
byggnader. Radioutrustningen placeras då i ett rum i byggnaden och
antennen monteras på byggnadens tak eller fasad. En basstation är
förbunden med det nät som den ingår i genom en ledning
eller en radiolänk.
Det är inte ovanligt att basstationer uppförs inom utrymmen
som har upplåtits till basstationens innehavare med ledningsrätt.
Enligt uppgift från Lantmäteriverket har lantmäterimyndigheterna
sedan 1980-talet beviljat ledningsrätt för flera hundra master
för mobiltelefoni. Det har framför allt gällt master som
har ingått i de nät som har föregått 3G-nätet,
dvs. NMT-nätet och GSM-nätet. En stor del av dessa master har
varit förbundna med en teleledning, medan en del har saknat sådan
förbindelse.
Det råder inte någon tvekan om att det går att få
ledningsrätt för en basstation som är förbunden med
en teleledning som ingår i ett telekommunikationssystem för
allmänt ändamål. I så fall kan basstationen nämligen
betraktas som s.k. tillbehör till ledningen (se 3 § ledningsrättslagen).
Frågan om det går att få ledningsrätt för en
basstation som saknar fysisk förbindelse med ledning och som alltså
är förbunden med det nät som den ingår i enbart genom
radiolänk är däremot omdiskuterad. I några mål
som har prövats av fastighetsdomstol eller hovrätt har det ansetts
vara möjligt att upplåta ledningsrätt för detta slag
av anordning (se Fastighetsdomstolens i Malmö tingsrätt utslag
den 22 augusti 2001 i mål nr F 2914-00 och Hovrättens över
Skåne och Blekinge utslag den 6 februari 2003 i mål nr Ö
1861-02). Men det finns också exempel på att frågan har
bedömts på motsatt sätt (se Fastighetsdomstolens i Stockholm
tingsrätt utslag den 25 april 2003 i mål nr F 7644-02). Frågan
har inte prövats av Högsta domstolen. Högsta domstolen har
dock meddelat prövningstillstånd i ett överklagat mål
som gäller den aktuella frågan (se Högsta domstolens mål
nr Ö 956-03).
Utredningen har ansett att det redan i dag är möjligt att
upplåta ledningsrätt för det nu nämnda slaget av anordningar.
Skälen för regeringens förslag: Som tidigare har nämnts
är målet att alla företag och enskilda i landet skall ha
tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer
och att Sverige i ett internationellt perspektiv skall ligga i framkanten
i detta avseende (se prop. 2002/03:110 s. 9 och 101 f., bet. 2002/03:TU6
s. 6 och rskr. 2002/03:228). För att detta mål skall uppnås
är det nödvändigt att det finns goda förutsättningar
att bygga ut de befintliga telekommunikationsnäten och att bygga nya
nät. Det förutsätter bl.a. bra och effektiva möjligheter
att få tillgång till mark för byggnationen.
En betydande del av de svenska ledningsnäten är anlagda med
stöd av ledningsrätt. Som ovan har konstaterats har under de
senaste decennierna trådlös telekommunikation i en inte obetydlig
omfattning ersatt ledningsbaserad telekommunikation. Basstationer och radiolänkstationer
är numera nödvändiga komponenter i såväl nät
för fasta som nät för mobila kommunikationstjänster.
Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att det skall vara
möjligt att få ledningsrätt inte bara för ledningar
och anordningar som utgör tillbehör till ledningar utan även
för andra anordningar som ingår i näten. Även konkurrensskäl
talar för att ledningsrätt bör kunna upplåtas för
alla slag av anordningar som ingår i näten. För närvarande
konkurrerar innehavare av nät för fasta respektive mobila kommunikationstjänster
med varandra. Som bl.a. Konkurrensverket har påpekat är det
från konkurrenssynpunkt viktigt att ledningsrättslagen är
teknikneutral och inte ger t.ex. innehavarna av nät för fasta
tjänster bättre förutsättningar än innehavarna
av nät för mobila tjänster.
Ett flertal remissinstanser, däribland LRF, Sveriges Jordägareförbund,
Fastighetsägarna Sverige och SABO, har invänt att det inte finns
något behov av att kunna upplåta ledningsrätt för
t.ex. master. De har bl.a. framhållit att det vid utbyggnaden av
3G-nätet har träffats ett mycket stort antal frivilliga uppgörelser
mellan operatörer och fastighetsägare om uppförande av master
och antenner, dvs. nyttjanderättsavtal. De har också påpekat
att i de fall det inte går att nå en frivillig överenskommelse
finns det möjlighet att expropriera marken.
Vi vill för vår del framhålla att ledningsrätt
för ledningens innehavare har flera fördelar jämfört
med nyttjanderätt, grundad på avtal. En fördel är
att en ledningsrätt inte är begränsad i tiden utan gäller
för all framtid. Ett nyttjanderättsavtal måste förlängas
när avtalstiden löper ut för att inte upphöra att gälla.
En ledningsrätt ger också ett bättre sakrättsligt
skydd än vad en nyttjanderätt gör, t.ex. vid en överlåtelse
eller en exekutiv försäljning av fastigheten. Även vid en
fastighetsreglering har en ledningsrätt en starkare ställning
än en nyttjanderätt (jfr 7 kap. 29 § jordabalken). Innehavarna
av elektroniska kommunikationsnät har därmed ett intresse av
att kunna få ledningsrätt för alla nätdelar. Operatörer
som använder sig av trådlös telekommunikation har inte
mindre behov av dessa ledningsrättens fördelar än andra
operatörer.
Att ledningsrätten har dessa fördelar har inte heller ifrågasatts
av remissinstanserna. Remisskritiken synes snarare sammanhänga med
att en ledningsrättsupplåtelse kan ske mot fastighetsägarens
vilja och alltså ha expropriativ karaktär. Den kritiska frågan
blir därför om det finns skäl att ge operatörer m.fl.
tillgång till en upplåtelseform som kan användas även
i fall då fastighetsägaren motsätter sig upplåtelsen.
Utbyggnaden av 3G-nätet har hittills i stor utsträckning
säkrats genom nyttjanderättsavtal. Lantmäteriverket har
uppgett att det i januari 2003 hade kommit in cirka 100 ansökningar
om ledningsrätt till lantmäterimyndigheterna avseende master
o.d., hänförliga till 3G-nätet. Enligt Lantmäteriverket
och några operatörer har det i många av dessa fall inte
gått att få till stånd frivilliga uppgörelser med
fastighetsägaren. De uppgifter som lämnades vid remissmötet
den 18 september 2003 tyder på att frivilliga överenskommelser
vanligen har kunnat träffas såvitt gäller fastigheter som
ägs av privatpersoner men att problem ofta har uppkommit vid förhandlingarna
med större fastighetsägare, t.ex. kommuner.
Om man enbart ser till antalet fall där det hittills inte har
gått att få till stånd frivilliga uppgörelser, kan
behovet av att vid utbyggnaden av 3G-nätet använda en upplåtelseform
som också kan användas mot fastighetsägarens vilja synas
vara förhållandevis begränsat. När man bedömer
behovet av lagstiftning, måste man emellertid också beakta
operatörernas särskilda behov. Vid framdragande av en längre
ledning som skall gå över ett flertal fastigheter finns alltid
risken att någon enstaka fastighetsägare motsätter sig
en upplåtelse, något som skulle kunna äventyra hela ledningen.
Det är uppenbart att det i denna situation måste finnas en möjlighet
till tvångsupplåtelse som kan komplettera de frivilliga överenskommelser
som träffas med flertalet fastighetsägare. När det gäller
anläggande av master o.d. är behovet av att få tillgång
till ett visst bestämt utrymme inte lika tydligt. Är en fastighetsägare
inte beredd att upplåta utrymme, går det ofta att vända
sig till en annan fastighetsägare och bygga masten på hans eller
hennes fastighet. Så är emellertid inte alltid fallet. De krav
som ställs på 3G-operatörerna om att näten skall ha
en hög täckningsgrad (99,98 procent av Sveriges befolkning) och
viss teknisk funktionalitet liksom topografiska förhållanden
gör att det ibland inte finns någon annan fastighetsägare
att vända sig till.
Vår slutsats är därför att det även när
det gäller anläggande av master o.d. finns ett klart behov av
att kunna få till stånd upplåtelser mot fastighetsägarens
vilja. Det mest naturliga är då att detta sker genom upplåtelse
av ledningsrätt. Det alternativ som några remissinstanser har
nämnt, nämligen expropriation, utgör ett alltför omständligt
och kostsamt förfarande för tvångsupplåtelse av utrymme
för en mast eller en antenn.
En fråga som Hyresgästföreningen har tagit upp är
de eventuella hälsorisker som mobiltelefonnäten kan vara förenade
med. Enligt Hyresgästföreningen finns det inte minst bland hyresgäster
en stark oro för sådana risker.
Statens strålskyddsinstitut har utfärdat allmänna råd
om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska
fält (SSI FS 2002:3). De bygger på en rekommendation som Europeiska
Unionen har antagit (Europeiska rådets rekommendation 1999/519/EG
av den 12 juli 1999 om begränsning av allmänhetens exponering
för elektromagnetiska fält [0 Hz–300 GHz]). Arbetsmiljöverket
har också utfärdat föreskrifter om arbete med radiofrekvent
strålning och högfrekventa elektromagnetiska fält (ASF
1987:2). De undersökningar som har gjorts om strålningsförhållandena
vid master för mobiltelefoni har visat att den strålning som
enskilda normalt kan utsättas för ligger långt under de
fastställda gränsvärdena (se SSI Rapport 2001:09 och SSI
information 2001:3).
Mot bakgrund av den oro som trots detta förekommer vill vi också
påpeka att det i såväl plan- och bygglagen (1987:10),
ledningsrättslagen som miljöbalken finns bestämmelser vars
syfte är att motverka uppkomsten av hälsorisker i samband med
utbyggnaden av elektroniska kommunikationsnät.
Enligt plan- och bygglagen krävs sålunda bygglov för
att uppföra en radio- eller telemast (se 8 kap. 2 § första
stycket 5 plan- och bygglagen; i normalfallet torde det inte krävas
bygglov för att på en befintlig byggnad montera en antenn för
t.ex. 3G-nätet, jfr dock 8 kap. 3 § första stycket 1 och
6 § plan- och bygglagen samt RÅ 1981 2:36). Bygglov behövs
även om det skulle ha beviljats ledningsrätt för masten.
När en bygglovsansökan prövas, skall hänsyn tas till
skilda allmänna och enskilda intressen, bl.a. hälsorisker av
olika slag.
Lantmäterimyndigheten är vid en ledningsförrättning
skyldig att utreda förutsättningarna för upplåtelse
av ledningsrätt och skall därvid beakta olika allmänna och
enskilda intressen. Det innebär bl.a. att de gränsvärden
som Statens strålskyddsinstitut har fastslagit skall beaktas. Även
hänsynsreglerna i miljöbalken, däribland försiktighetsprincipen
och lokaliseringsprincipen (se 2 kap. 3 och 4 §§ miljöbalken)
får betydelse (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 206 och prop. 1997/98:90
s. 148 f. samt 158 och 159). Av betydelse är också att det i
förrättningen bör ske s.k. rådplägning med sakägarna.
Vid behov skall samråd också ske med berörda myndigheter,
exempelvis byggnadsnämnden på orten (se 19 § ledningsrättslagen).
Vid ett sådant samråd kan lämpliga lösningar för
ledningens eller mastens närmare lokalisering klarläggas. Det
finns alltså goda förutsättningar att vid en ledningsförrättning
belysa hälsofaktorer på ett allsidigt sätt och att åstadkomma
en lämplig lokalisering.
Vi anser mot denna bakgrund att de hälsoaspekter som Hyresgästföreningen
har tagit upp inte utgör skäl mot att använda ledningsrättslagen
för att trygga uppförandet av master och andra anordningar som
ingår i elektroniska kommunikationsnät.
Flera remissinstanser har berört ersättningsbestämmelserna
i ledningsrättslagen. Dessa bestämmelser innebär att ersättning
skall utgå enligt expropriationsrättsliga principer och att
fastighetsägaren skall ha ersättning för den skada som han
eller hon drabbas av till följd av ledningsrättsupplåtelsen,
exempelvis i form av värdeminskning på fastigheten. När
ledningsrättslagen infördes, förvaltades ledningsinfrastrukturen
på teleområdet av statliga verk och av andra offentligt ägda
subjekt som drevs utan egentligt vinstintresse. Numera handhas ledningsnäten
framför allt genom enskilda rättssubjekt som drivs med starka
privatekonomiska vinstintressen. Flera remissinstanser, bl.a. LRF och Fastighetsägarna
Sverige, anser att det sistnämnda förhållandet motiverar
en översyn av ledningsrättslagens ersättningsbestämmelser
och att denna översyn bör ske före en eventuell utvidgning
av ledningsrättslagens tillämpningsområde.
Uppbyggandet och bibehållandet av sådana ledningsnät
som avses i ledningsrättslagen, t.ex. teleledningar för allmänt
ändamål, och de nu aktuella kommunikationsnäten bärs
enligt vår mening upp av starka allmänintressen. Det förhållandet
att näten inte förvaltas av offentligt ägda rättssubjekt
har i detta sammanhang begränsad betydelse. Det är därför
inte nödvändigt att i detta lagstiftningsärende göra
några ändringar i ledningsrättslagens ersättningsbestämmelser.
Vi avser dock att återkomma till frågan sedan Ledningsrättsutredningens
slutbetänkande (Ledningsrätt, SOU 2004:7), som behandlar bl.a.
ledningsrättslagens ersättningsbestämmelser, har remissbehandlats.
Vi avser också att göra en sådan utvärdering av expropriationslagens
ersättningsregler som riksdagen nyligen har efterfrågat (bet.
2003/04:BoU5, rskr. 2003/04:151).
Sammanfattningsvis anser vi att övervägande skäl talar
för att det skall vara möjligt att upplåta ledningsrätt
för master och andra anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät.
Det bör gälla oavsett om anordningarna har förbindelse med
en ledning eller inte. Detta bör komma till uttryck i 2 § ledningsrättslagen.
Utredningen har vidare föreslagit att begreppen ”teleledning som
ingår i telekommunikationssystem för allmänt ändamål”
och ”allmän svagströmsledning för signalering, fjärrmanövrering,
dataöverföring eller liknande ändamål” i 2 §
ledningsrättslagen skall ersättas med enbart ”ledning som ingår
i elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål”.
Bakgrunden till detta förslag är i huvudsak att begreppet telenät
i den nyligen införda lagstiftningen om elektronisk kommunikation
har ersatts med elektroniskt kommunikationsnät (se 1 kap. 7 §
lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation, jfr telenät i 1 §
andra stycket i den upphävda telelagen [1993:597]).
Vi delar utredningens uppfattning att terminologin i ledningsrättslagen
bör anpassas till terminologin i lagen om elektronisk kommunikation.
Begreppet ”ledning som ingår i elektroniskt kommunikationsnät”
bör därför ersätta begreppet ”teleledning som ingår
i telekommunikationssystem”.
Liksom hittills bör enbart kommunikationsnät som tjänar
allmänna ändamål – och som därmed tillgodoser angelägna
allmänintressen – kunna ligga till grund för en ledningsrättsupplåtelse
(se prop. 1973:157 s. 91 f. och prop. 1992/93:200 s. 266). Också
detta bör anges i lagtexten. En möjlighet att besluta om ledningsrätt
för den aktuella typen av anordningar kommer därmed också
att vara förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen
(se 2 kap. 18 § regeringsformen).
Bestämmelsen om ”allmän svagströmsledning för signalering,
fjärrmanövrering, dataöverföring eller liknande ändamål”
infördes för att tillgodose behov vid järnvägstrafik
(se prop. 1973:157 s. 92). Vid en tidigare ändring av paragrafen har
bestämmelsen fått stå kvar (se prop. 1992/93:200 s. 262–266
och 334). Enligt bl.a. Banverket och Svensk Energi kan bestämmelsen
fortfarande ha praktisk betydelse. Den bör därför inte tas
bort.
Vårt förslag innebär att det i viss utsträckning
kommer att vara möjligt att ta utrymme i anspråk för master
m.m. mot fastighetsägarens vilja. Självfallet bör denna
möjlighet utnyttjas med stor försiktighet. Såsom påpekades
vid tillkomsten av ledningsrättslagen bör lantmäterimyndigheten
i möjligaste mån grunda ett ledningsbeslut på en frivillig
uppgörelse mellan fastighetsägaren och innehavaren av ledningen
(jfr prop. 1973:157 s. 86).
5.2 Samutnyttjande av master och annan infrastruktur för elektronisk
kommunikation
Regeringens förslag: Lantmäterimyndigheten skall kunna besluta
att innehavaren av en ledningsrätt som avser ett elektroniskt kommunikationsnät
för allmänt ändamål får låta någon
annan (andrahandsnyttjaren) dra fram och använda ledning inom det
utrymme som har upplåtits med ledningsrätt. Ett sådant
beslut skall meddelas i samband med att ledningsrätt upplåts
eller vid en senare förrättning. Fastighetsägaren skall
vid förrättningen tillerkännas ersättning för
den skada och det intrång som framtida andrahandsupplåtelser
kan innebära.
Andrahandsupplåtelsen skall inte vara beroende av fastighetsägarens
medgivande. En förutsättning för andrahandsupplåtelsen
skall vara att andrahandsnyttjarens ledning ingår i ett elektroniskt
kommunikationsnät för allmänt ändamål.
Andrahandsnyttjaren skall kunna överlåta sin ledning till
någon annan. Om ledningsrättshavaren går med på
det, skall också förvärvaren kunna utnyttja ledningsrättsutrymmet.
Andrahandsnyttjaren skall anses som sakägare i en förrättning
som avser ändring eller upphävande av ledningsrätten.
Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att innehavare
av ledningsrätt som avser elektroniskt kommunikationsnät för
allmänt ändamål skall få upplåta nyttjanderätt
inom det utrymme som har upplåtits med ledningsrätt. Om nyttjanderättsupplåtelsen
inte medför mer än ringa men för fastigheten, skall upplåtelsen,
enligt utredningens förslag, inte vara beroende av något medgivande
från fastighetsägaren (se betänkandet s. 76–81).
Remissinstanserna: Hälften av remissinstanserna, däribland
Hovrätten över Skåne och Blekinge, Lantmäteriverket,
Konsumentverket, Post- och telestyrelsen, Länsstyrelsen i Stockholms
län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Lantmäterimyndigheten
i Stockholms kommun, Lantmäterimyndigheten i Göteborgs kommun,
NUTEK, IT-företagen och Näringslivets Telekomförening, har
godtagit förslaget om att en ledningsrättshavare skall få
upplåta nyttjanderätt om upplåtelsen inte medför
mer än ringa men för fastigheten.
Göteborgs tingsrätt, Malmö kommun, Svenska kommunförbundet,
Lantmäterimyndigheten i Örebro kommun, Institutet för fastighetsrättslig
forskning, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Lantmätareförening,
Företagarnas Riksorganisation, LRF, Fastighetsägarna Sverige,
Sveriges Jordägareförbund, SABO och Svenska Kraftnät har
avstyrkt förslaget eller har ställt sig tveksamma till det. Bl.a.
har flera av dem menat att fastighetsägaren alltid bör godkänna
en nyttjanderättsupplåtelse och att ledningsrättshavaren
alltid skall vara skyldig att ansöka om tillstånd till upplåtelsen,
om fastighetsägaren motsätter sig den.
Många remissinstanser har framfört synpunkter av lagteknisk
natur och efterlyst klargöranden av hur de föreslagna bestämmelserna
skall till-lämpas i olika avseenden.
Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer
med regeringens förslag (se utkastet till lagrådsremiss s. 16–22).
Remissinstanserna: Lantmäteriverket, TeliaSonera Sverige AB, Hi3G
Access AB, Vodafone Sverige AB, Tele2 Sverige AB och Svensk Energi har
godtagit förslaget. Svenska Kommunförbundet, LRF, Fastighetsägarna
Sverige, Sveriges Jordägareförbund och Svenska Kraftnät
har avstyrkt förslaget eller har framfört invändningar mot
det. Bl.a. Svenska Kommunförbundet och LRF har ansett att det i vart
fall bör krävas att fastighetsägaren underrättas om
andrahandsupplåtelsen. LRF har också menat att ett förordnande
om rätt till andrahandsupplåtelse alltid bör innefatta
föreskrifter om andrahandsnyttjarens tillträde.
Skälen för regeringens förslag
Master och annan infrastruktur för elektronisk kommunikation bör
kunna samutnyttjas
I vissa av de EG-direktiv om elektronisk kommunikation som har antagits
under år 2002 (se avsnitt 4.3) finns bestämmelser om att företag
som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät i vissa fall
är skyldiga att ge annan tillträde till sina anordningar och
erbjuda samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande
av egendom (se artikel 12 ramdirektivet och artiklarna 5.1, 8 och 12 i
tillträdesdirektivet). Även i lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation finns sådana bestämmelser. Om innehavaren inte
lämnar det tillträde som lagen kräver, kan han eller hon
föreläggas att göra det vid vite (se 4 kap. 3, 8 och 14
§§ samt 7 kap. 4 och 5 §§).
EG-direktiven och den svenska lagstiftningen förutsätter
alltså ett samutnyttjande av den infrastruktur som används för
elektroniska kommunikationer, exempelvis master för mobiltelefoni.
Det är även av andra skäl angeläget att förutsättningarna
för att samutnyttja denna infrastruktur är goda. Det är
av stort värde inte minst från miljö- samt plan- och byggnadssynpunkt.
Det förbilligar också utbyggnaden av infrastrukturen.
Går det då att åstadkomma ett sådant samutnyttjande
i de fall då ledningar och andra anordningar är belägna
inom utrymmen som är upplåtna med ledningsrätt?
En ledningsrätt ger ledningsrättshavaren rätt att inom
fastigheten vidta de åtgärder som behövs för att dra
fram och begagna en ledning. Ledningsrättshavarens befogenheter skall
anges i ledningsbeslutet (se 1 § andra stycket och 22 § ledningsrättslagen).
Ledningsrättslagen reglerar inte uttryckligen vilka möjligheter
ledningsrättshavaren har att upplåta nyttjanderätt till
annan inom ledningsutrymmet (utan att först inhämta fastighetsägarens
medgivande). Det synes dock inte råda någon tvekan om att ledningsrättshavaren
har rätt att upplåta nätkapacitet, dvs. överföringskapacitet,
i en ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät.
Likaså torde ledningsrättshavaren vara oförhindrad att
ge annan nyttjanderätt till de ledningar som ledningsrättshavaren
själv har anlagt och fortfarande äger (givetvis under förutsättning
att nyttjandet ligger inom ramen för det ändamål som ledningsrättsupplåtelsen
anger). Däremot kan ledningsrättshavaren inte med stöd av
ledningsrätten ge annan en självständig nyttjanderätt
till det utrymme som omfattas av ledningsrätten (vi använder
i det följande beteckningen ”andrahandsupplåtelse” för
en sådan upplåtelse). Ledningsrättshavaren får alltså
inte låta någon annan installera egen ledning eller annan utrustning
inom det utrymme som ledningsrätten avser (jfr prop. 1973:157 s. 85
och 35 § ledningsrättslagen). Det sammanhänger med att ledningsrättslagen
utgår från att ledningsrätten och ledningen skall vara
i samma ägares hand. I många fall torde en tredje part inte
heller kunna beviljas en egen ledningsrätt som täcker det behov
av t.ex. samlokalisering som kan finnas enligt de nyss nämnda EG-direktiven
eller lagen om elektronisk kommunikation. En samlokalisering som har beslutats
enligt lagen om elektronisk kommunikation – eller som av andra skäl
är angelägen – kan därför i många fall inte genomföras
om fastighetsägaren motsätter sig den.
Några remissinstanser har menat att detta inte utgör skäl
att lagstifta om rätt för ledningsrättshavaren att göra
andrahandsupplåtelser. De har påpekat att en andrahandsupplåtelse
alltid kan komma till stånd med fastighetsägarens medgivande.
Enligt vår mening är det emellertid inte tillfredsställande
att en andrahandsupplåtelse är helt beroende av fastighetsägarens
medgivande. En sådan ordning innebär ju exempelvis att fastighetsägaren
kan förhindra samutnyttjande som ledningsrättshavare är
skyldig att medverka till enligt lagen om elektronisk kommunikation.
Vi föreslår därför att det införs en lagreglerad
rätt för en ledningsrättshavare att utan fastighetsägarens
medgivande kunna erbjuda annan rätt att självständigt utnyttja
det utrymme som har upplåtits med ledningsrätt. Vi återkommer
nedan till hur denna rätt bör vara utformad men vill redan här
framhålla att reglerna måste utformas så att fastighetsägaren
ges ett tillfredsställande skydd.
....
[ Detta är endast en del av Prop 136, länk till komplett
dok i början på denna sida]